隨著國(guó)家大力倡導(dǎo)推廣政府與社會(huì)合作模式(PPP模式)，各地方政府正積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施和落地。在理想情況下，一個(gè)PPP項(xiàng)目最終只選擇一家滿足需求的投資人作為社會(huì)資本合適，與聯(lián)合體相比單個(gè)投資人更便于政府監(jiān)管，利于項(xiàng)目穩(wěn)定。
但是就大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，由于其初期投資巨大、運(yùn)營(yíng)工作相對(duì)復(fù)雜，從目前社會(huì)投資人的市場(chǎng)情況看，缺乏能夠獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的型企業(yè)，大型項(xiàng)目最終確定的社會(huì)資本往往是具備不同專業(yè)能力的投資人組成的聯(lián)合體。因此，主管單位或?qū)嵤C(jī)關(guān)在以PPP模式運(yùn)作大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)，在充分考慮潛在投資人市場(chǎng)環(huán)境的基礎(chǔ)上，選擇的投資人組合。
對(duì)于投資規(guī)模大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，建議在選擇社會(huì)資本時(shí)考慮如下方案：
投資方面看實(shí)力
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資概算一般在億元以上，其中大型項(xiàng)目的投資普遍超過10億元，比如綜合管廊項(xiàng)目單公里建設(shè)成本在5000萬~1億元之間，高速公路項(xiàng)目單公里建設(shè)成本基本在1億元左右，而城市軌道交通項(xiàng)目單公里建設(shè)成本甚至高達(dá)5億~10億元。如此大規(guī)模的投資建設(shè)往往需要在2～4年的建設(shè)期內(nèi)完成，非財(cái)力雄厚或具有強(qiáng)大融資能力的企業(yè)難以勝任。
此類項(xiàng)目在選擇社會(huì)資本時(shí)，首先應(yīng)考察投資人的財(cái)務(wù)實(shí)力和融資能力，其次應(yīng)考察項(xiàng)目資金來源的安全性和可靠性，因此，實(shí)施機(jī)關(guān)可以考慮引入財(cái)務(wù)投資人或者大型建筑投資企業(yè)。如果引入財(cái)務(wù)投資人可優(yōu)先考慮行業(yè)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)基金，據(jù)了解，為助力項(xiàng)目落地，大部分PPP產(chǎn)業(yè)基金的投資期限在10年以上。
建設(shè)方面看管理能力
基礎(chǔ)設(shè)施的壽命一般為50~100年，為滿足項(xiàng)目長(zhǎng)時(shí)期的運(yùn)營(yíng)，同時(shí)避免正常生命周期內(nèi)重復(fù)大規(guī)模的再投資，基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目往往具有較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如綠色工程和環(huán)保類項(xiàng)目等。PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的目的是選擇一家綜合具有財(cái)務(wù)實(shí)力、建設(shè)管理能力和后期運(yùn)營(yíng)能力的項(xiàng)目投資人，針對(duì)建設(shè)方面，應(yīng)注重考察投資人的建設(shè)管理能力，而非具體的工程施工能力。
因此，在選擇社會(huì)資本時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考察投資人的建設(shè)管理能力和經(jīng)驗(yàn)，或者考察投資人是否能夠聘請(qǐng)到一家專業(yè)建設(shè)管理公司來實(shí)施項(xiàng)目。具體來說，在建設(shè)期社會(huì)資本可根據(jù)自身建設(shè)管理能力或借助建設(shè)管理公司的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，通過公開招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇項(xiàng)目的施工總承包企業(yè)，由總承包企業(yè)嚴(yán)格按照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)選擇各分標(biāo)段的分包企業(yè)或具體施工企業(yè)。
運(yùn)營(yíng)方面看經(jīng)驗(yàn)
基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的一個(gè)普遍特點(diǎn)是合作經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，一般在20～30年之間。相較于2～4年的建設(shè)期，運(yùn)營(yíng)期幾乎占據(jù)了項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。在建設(shè)期內(nèi)，項(xiàng)目公司具有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的股東可以根據(jù)運(yùn)營(yíng)需求提出合理的建設(shè)優(yōu)化方案;在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司依據(jù)運(yùn)營(yíng)股東的技術(shù)支持，負(fù)責(zé)項(xiàng)目日常運(yùn)營(yíng)，同時(shí)擔(dān)負(fù)項(xiàng)目設(shè)備設(shè)施的更新改造及必要的追加投資。
對(duì)于運(yùn)營(yíng)期很長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目來說，為保障項(xiàng)目的安全與穩(wěn)定，投資人需要具備豐富的專業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。因此，這類項(xiàng)目在選擇社會(huì)資本時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇具有足夠運(yùn)營(yíng)能力的投資人，通過項(xiàng)目公司直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)工作。否則，如果選擇一家運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)的投資人，后期運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)往往會(huì)由項(xiàng)目公司外包或委托給其他企業(yè)，這種做法可能會(huì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，有違國(guó)家相關(guān)法規(guī)政策。
綜合前述選擇策略，大型PPP項(xiàng)目有以下幾種供參考的社會(huì)資本組合方案：
具有建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)企業(yè)+財(cái)務(wù)投資人;或者運(yùn)營(yíng)企業(yè)+財(cái)務(wù)投資人，同時(shí)聘請(qǐng)建設(shè)管理企業(yè)進(jìn)行建設(shè)管理。污水處理、垃圾處理等相對(duì)成熟行業(yè)的PPP項(xiàng)目均是采取這種方式，只是該類項(xiàng)目投資規(guī)模相對(duì)較小，一般由水行業(yè)的專業(yè)投資公司直接投資經(jīng)營(yíng)。而對(duì)于大型PPP項(xiàng)目，財(cái)務(wù)投資人往往，這種社會(huì)資本選擇策略也將是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)其他行業(yè)走向成熟過程中的大趨勢(shì)。
具有財(cái)務(wù)實(shí)力的建筑類企業(yè)。有財(cái)力的建筑類企業(yè)能夠在保障項(xiàng)目工程安全、質(zhì)量和工期的同時(shí)，解決項(xiàng)目資金來源問題。但這類企業(yè)在運(yùn)營(yíng)方面相對(duì)較欠缺，一般適合運(yùn)營(yíng)難度較小的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如高速公路等。
運(yùn)營(yíng)企業(yè)+愿意長(zhǎng)期參與的建筑類企業(yè)組合。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進(jìn)行招標(biāo)，由聯(lián)合體中的建筑類企業(yè)直接作為項(xiàng)目工程的總承包單位。”在這種投資人組合中，對(duì)于運(yùn)營(yíng)企業(yè)來說，其未來的贏利點(diǎn)主要是項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)過程中的利潤(rùn)分紅，而建筑類企業(yè)除了在運(yùn)營(yíng)期按照股權(quán)比例獲取分紅以外，還能夠在建設(shè)期獲得一定的工程利潤(rùn)，因此，建筑類企業(yè)參與這種PPP項(xiàng)目會(huì)面臨一個(gè)工程利潤(rùn)和項(xiàng)目投資回報(bào)如何取舍的問題，是運(yùn)營(yíng)企業(yè)和建筑類企業(yè)合作的一個(gè)潛在利益沖突點(diǎn)。因此，為保證合作關(guān)系的持續(xù)和穩(wěn)定，建筑類企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目投資的過程中應(yīng)轉(zhuǎn)變投資理念，壓低其作為項(xiàng)目總承包單位的工程利潤(rùn)，降低項(xiàng)目建設(shè)投資，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。
總體而言，大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目選定的社會(huì)投資人，首先應(yīng)具備足夠的投融資能力、建設(shè)管理能力和運(yùn)營(yíng)能力，其次投資人之間應(yīng)具有穩(wěn)定的合作基礎(chǔ)和一致的利益訴求，只有符合這樣條件的社會(huì)資本才能地保障PPP項(xiàng)目運(yùn)作的安全與穩(wěn)定。
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